在新起点谋划好部队建设

宪政的基本理念是限权，使国家权力在既定的制度轨道上运行。

根据前文的分析，在现今的德国法律体系内，组织设立的法律依据包括基本法、行政程序法、空间规划法、州宪法、州土地规划法、州地方合作法以及各种特别法律法规、民法、公司法等。在实现区域治理的具体路径上，各国因政治制度、法律秩序及经济制度不同，在目标设定及实现方式上存在一定差异。

区域大会的参与者包括地方政府、工商会、科技部门[如大学等]的代表。这种模式可以充分利用现有管理系统的资源，由专门机构将所有会员和单位连接成一个网络，涉及政府、非政府组织、私人部门、公民及各种利益相关者，有助于实现区域利益的最大化。随后因区域间的垃圾处理问题急需地方合作，六个县和一个城市又共同建立了前文提到的莱茵—美茵—垃圾处理有限公司。这一领域第一部的综合性立法是1911年普鲁士的《事业公法人法》。该组织由十个城市、四个县以及一个目的事业公法人于1987年建立，是德国境内最早以发展区域经济为目的的地方政府合作组织之一。

我国在新疆维吾尔自治区乌昌经济一体化的过程中也遇到了宪法障碍。区域发展的实践也席卷全球，欧洲区域整合、德国与中国近年来都市群的发展都是典型案例。西班牙民主转型初期的政治妥协是前首相苏亚雷斯（Adolfo Suarez）、西班牙共产党和加泰罗尼亚等地的地方民族主义政党达成的，PP和PSOE不能居功也不会感到特别与有荣焉。

按照蒂尔尼（Stephen Tierney）的研究，公民投票可以分为立法型公民投票和宪制型公民投票两种主要类型。英国 英国长期实行西敏寺制，形成执政党与反对党双峰并峙的政治传统，再辅以单一选区一票制的选举制度，两党制遂成为英国政党政治的常态。而因为西班牙宪法的刚性规定，加泰罗尼亚早知不可能在西班牙法律框架下实现宣扬加泰罗尼亚主权的公民投票，一开始就走上了引发宪制危机的不归路。英国保守党及其执政的英国中央政府对此也坚决反对，主张此次公民投票只能设置一个议题，即苏格兰应否自英国分离。

在中央层面，西班牙采用两院制的议会制度。与之相对，最稳定的情况是中央政府与地方政府分别由持相近意识形态的政党执政，最好在自治地方执政的是全国性政党的分支机构。

至于各国自治地方政权之间的关系，当然也会有两种形态：或者是各自治地方政权团结一致对付所在国家的中央政府，或者是在中央政府分而治之下如一盘散沙。相对地，英国宪法学界对联邦制的理解恰恰是，联邦和组成部分的权力机关之间形成不可单方面改变的契约关系。至于第四种，是通过搜集多个样本基于不同变量的表现寻求对法律现象的社会科学解释。西班牙的自治地方政权在这一环境中试图改变所在国家的基本宪制框架，确实比较困难。

二是地方性政党对本自治地方政治现状乃至单一制多民族国家这一政制模式本身的基本态度，尤其是有无主导地方政治的地方性政党，以及这类政党的意识形态如何。特别是，西班牙宪法法院2010年6月28日发布的《加泰罗尼亚自治条例》（l'Estatut d'autonomia de Catalunya）部分违宪判决明确指出，《加泰罗尼亚自治条例》是西班牙宪法的下位法，加泰罗尼亚自治政府与西班牙中央政府不是平等主体而是服从与被服从的关系，加泰罗尼亚不是联邦组成部分。[2]各国的宪制改革告一段落后，宪法学者方踏足这一研究领域。诚如赫叟所说，这种研究的最大贡献将是把世界法律地图上尚未明晰的地方绘制和标明。

过去二十年间对西方国家多民族性的关注和讨论发轫自政治理论家，塔利（James Tully）和金里卡（Will Kymlicka）等人着力阐释了主要满足特定民族政治需求的自治机关如何与西方宪法政治的基本价值和典型制度共融。未来，如果保守党能够获得过半多数，那么厌恶保守党的各地方政权一定会表现得非常桀骜不驯。

二、单一制多民族国家的政党政治 目前观察，影响单一制多民族国家稳定发展的首要因素是该国的政党政治。于此，有三点内容值得注意。

本文两个案例的一些共同之处耐人寻味。西班牙宪法始终坚持国家整体利益优先，拒绝向经典联邦制转换。西班牙作为殖民帝国衰落较早，其国际影响当然不及英国。2014年公民投票在酝酿过程中，其发起和组织机构均成为特别重要的争点。这样一来，加泰罗尼亚地方政府及其主要地方性政党策划的关于加泰罗尼亚应否自西班牙分离的2014年公民投票在西班牙中央政府看来只不过是郑重其事或者哗众取宠的民意调查而已。第二次公民投票显然更具章法。

[21] Pleno. Sentencia 31/2010, de 28 de junio de 2010 (BOE núm. 172, de 16 de julio de 2010). [22] See, Robert Leach, Political ideology in Britain (Palgrave, 2002). [23] José Magone, Contemporary Spanish Politics 150-164 (Routledge, 2008). [24] 参见王明进：《20世纪90年代中期以来西班牙工人社会党的发展变化》，《国际观察》2008年第3期，第68-69页。此外，2014年公民投票的议题也成为争论的内容。

如果说英国中央政府对苏格兰独立入欧（盟）的宏图大志还可以作壁上观的话，那么西班牙中央政府已经明确表示要否决加泰罗尼亚等地加入欧盟的企图。[19]第三，西班牙宪法第161条规定，西班牙国家与自治区之间的权限冲突，由位于中央的西班牙宪法法院最终裁判。

四、单一制多民族国家的国际及地方间交往 本文最后要处理的影响西方单一制多民族国家稳定的因素是各国的国际及地方间交往。而西班牙中央政府一直处心积虑地平衡各自治地方政权的权力，淡化它们的民族色彩。

这次投票的结果虽然一边倒的倾向于独立，但已经没有科学意义和法律意义。英国保守党虽然对此意兴阑珊，但对以地方自治换取英国统一还是赞成的。欧洲经济下行和各国债务危机迫使苏格兰民族党政府宣布，苏格兰即便完全独立也会继续使用英镑。由此，西班牙议会的政党组成较之英国议会稍为复杂，但是也基本形成主要政党双峰并峙的局面。

[17]不过，有几个理由可以支持西班牙仍是单一制国家的说法。而且四境之内，无一人复无一团体能得到英格兰的法律之承认，使其有权利撤回或弃置英国议会[巴力门]的立法。

[11] See, Colin Turpin, British Government and the Constitution: Text and Materials 180-187 (Cambridge University Press, 2007). [12] Macarthys Ltd v Smith [1979] 3 All ER 325 (CA). [13] See, Neil Walker, Beyond the Unitary Conception of the United Kingdom Constitution?, Public Law 384-404 (2000). [14] See, John Elliot, Imperial Spain, 1469-1716 at 13-17 (Edward Arnold Lid., 1963). [15] See, Jürgen Habermas, Popular Sovereignty as Procedure, in Between Facts and Norms 414-472 (William Rehg trans., Polity Press, 1996). [16] 1978年《西班牙王国宪法》过渡性条款第二条，潘灯、单艳芳译，《西班牙宪法典》，北京：中国政法大学出版社2006年版，第65页。总而言之，在中央层面，英国工党和自由民主党都对英国的自治地方政权十分支持。

单一制多民族国家内的少数民族想颠覆所在国家的基本宪制框架，并不意味着它们不需要任何超越其上的法律屋顶，只不过现有各种类型的国际组织比所在国家的中央政府更有魅力而已。[12]类似的，英国通过《苏格兰法》等议会立法已经下放给苏格兰等自治地方政权的各项权力——在法理上——也都有可能被英国议会重新收回，所以英国地方自治的发展也没有颠覆议会主权原则和英国的单一制。

如果各自治地方更倾向于只与所在国家中央政府直接对话，那么单一制多民族国家所受到的压力就小些。由于这些国家的中央政府和地方政权力量悬殊，国际组织在现有国际法框架下一般也都会倾向于支持各国中央政府，很难为地方政权留下活动空间。本文的最后是一个简短的结语。第二节将分析两国政党政治的格局，及其如何对单一制多民族国家的稳定发展构成影响。

反之，如果单一制国家及其自治地方政权的主要政治力量就自治地方的前途出现两极分化的认识，公民投票因而产生不可逆转的结果，有关国家在国际组织中茕茕孑立，那么单一制多民族国家这一政制模式就难以为继，立刻濒临生死关头。第二次公民投票就只要求公民在苏格兰是否走向自治的简单议题上给出明确答案，公民的决策相对容易，这也符合宪制型公民投票的一般法则。

[21]西班牙仍然坚持单一制的基本宪制框架。[28] 1979年公民投票和1997年公民投票对苏格兰在2014年举行第三次公民投票极具参考价值。

[6]本文比较接近第二种进路。但值得西班牙中央政府担忧的是，由于受到全球金融危机和西班牙债务危机的内外压力，围绕着UDC形成的激进力量在CiU中呈现上升趋势。